Passau vertagt Teilhabe-Beirat: Zwischen politischer Beteiligung und sozialem Ausschluss

In Passau soll ein neuer Teilhabe-Beirat entstehen. Das Gremium soll sich mit Fragen des sozialen Miteinanders und der Teilhabe beschäftigen – also damit, wer in der Stadt gehört wird, mitreden kann und Zugang zu gesellschaftlichen Möglichkeiten findet.

Der Ausschuss für Soziales und Senioren sollte am Dienstag über die Einrichtung entscheiden. Die Verwaltung hatte zunächst eine einjährige Probephase vorgeschlagen. Nach der Diskussion wurde die Entscheidung jedoch in die Fraktionen verwiesen und vertagt. Vorerst bleibt damit offen, wann und in welcher Form der Beirat starten kann.

Idee aus dem Stadtrat

Ausgangspunkt ist ein Antrag eines Grünen-Stadtrats. Der geplante Beirat wäre ein politisches Beteiligungsformat auf kommunaler Ebene – und damit genau jene Art von Gremium, in der Bürgerinnen und Bürger ihre Perspektiven in gemeinsame Angelegenheiten einbringen können. Ob das in Passau künftig dauerhaft oder zunächst nur probeweise geschieht, müssen die Fraktionen noch klären.

Am Uni-Standort Passau ist das Thema ohnehin nah dran: Teilhabe klingt schnell nach Verwaltungssprache, meint aber sehr konkrete Dinge. Wer kann an politischen Entscheidungen mitwirken? Wer findet Zugang zu Bildung, Arbeit, sozialen Beziehungen oder öffentlichen Angeboten? Und wer bleibt dabei außen vor, manchmal ganz leise, manchmal über Jahre?

Mehr als Wahlen

Politische Teilhabe bezeichnet die aktive Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an gemeinsamen politischen Angelegenheiten. Dazu gehören Wahlen und Referenden, die Mitarbeit in politischen Beiräten, Demonstrationen und Bürgerinitiativen, Engagement in Verbänden und Vereinen sowie die Übernahme politischer Ämter – etwa in Kommunal- und Landesparlamenten oder im Bundestag.

Die Möglichkeiten dazu waren historisch keineswegs selbstverständlich. In Europa blieb politische Teilhabe lange männlichen Adligen und wohlhabenden Bürgern vorbehalten. In Deutschland erhielten Frauen 1918 durch das allgemeine aktive und passive Wahlrecht Zugang zu politischen Entscheidungen. Bis 2019 waren außerdem Menschen vom Wahlrecht ausgeschlossen, wenn sie in allen Angelegenheiten gesetzlich betreut wurden oder nach einer Straftat wegen Schuldunfähigkeit in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebracht waren.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte diese pauschalen Ausschlüsse am 29. Januar 2019 für verfassungswidrig. Sie verstießen gegen die Allgemeinheit der Wahl und gegen das Benachteiligungsverbot wegen einer Behinderung. Die Beispiele zeigen: Einschränkungen politischer Teilhabe können zeitweise als normal oder gesellschaftlich akzeptiert gelten – bis sich der Blick darauf ändert.

Ein Begriff mit vielen Ebenen

Teilhabe ist nicht nur ein politischer, sondern auch ein soziologischer Begriff und ein zentraler Rechtsbegriff des deutschen Sozialrechts. Verankert ist sie im Sozialgesetzbuch IX und im Bundesteilhabegesetz. Soziologisch geht es darum, wie gesellschaftliche Zugehörigkeit entsteht und erlebt wird – und welches Maß an Ungleichheit eine Gesellschaft akzeptiert.

Teilhabe gilt als historisch relativ, mehrdimensional, abgestuft, dynamisch und aktiv verwirklicht. Wissenschaftlich soll der Begriff so präzisiert werden, dass Teilhabe empirisch untersucht werden kann. Sozialpolitisch muss der unbestimmte Rechtsbegriff so konkretisiert werden, dass daraus wirksame Rechtsansprüche entstehen können.

Peter Bartelheimer nennt dafür fünf Anforderungen. Erstens ist Teilhabe historisch relativ: Ihre Möglichkeiten müssen an den Möglichkeiten anderer Mitglieder einer konkreten Gesellschaft gemessen werden. Zweitens ist sie mehrdimensional und umfasst etwa Familie, Erwerbsarbeit und Freizeit. Erst deren Zusammenspiel zeigt, wie es um die Teilhabe einzelner Menschen und Gruppen steht.

Drittens gibt es Abstufungen zwischen verschiedenen Graden von Ausgrenzung und Teilhabe. Erwünschte Vielfalt von Lebensweisen muss von inakzeptablen Gefährdungen der Teilhabe unterschieden werden. Viertens ist Teilhabe dynamisch und hängt mit Lebenslauf und Biografie zusammen. Für Kinder, Jugendliche und ältere Menschen können andere Möglichkeiten und Wünsche wichtig sein – ebenso aufgrund individueller Lebensgeschichten. Fünftens wird Teilhabe durch Handeln verwirklicht; bei ihrer Bewertung zählen daher auch Handlungsmöglichkeiten und die Fähigkeit, schwierige Lebenssituationen zu bewältigen.

Gerade die Trennlinie zwischen erwünschter Vielfalt und nicht akzeptabler Gefährdung ist schwierig. Martin Kronauer unterscheidet deshalb zwischen legitimen und illegitimen Ausschlüssen. Legitimer Ausschluss kann auf fehlenden Zugangsvoraussetzungen oder Interessen beruhen, etwa wenn jemand nicht in einen Chor aufgenommen wird, weil die gesanglichen Fähigkeiten fehlen. Auch der Schutz bestimmter Gruppen kann Ausschlüsse rechtfertigen, beispielsweise das Verbot von Kinderarbeit.

Illegitim sind dagegen unter anderem der Ausschluss aus der Öffentlichkeit durch geschlossene Unterbringung, die Verweigerung notwendiger Hilfen sowie der formelle oder informelle Ausschluss von sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Ressourcen. Besonders problematisch wird ein Ausschluss, wenn er die gesamte Lebensgestaltung stark beeinflusst und auf weitere Lebensbereiche ausstrahlt.

Wo Beteiligung praktisch ankommt

Als besonders bedeutsam nennt Kronauer den Zugang zu gesellschaftlich anerkannter Arbeit beziehungsweise Bildung, Bürgerrechte und grundlegende soziale Beziehungen. Diese Bereiche hängen zusammen. In Deutschland ist etwa der Zugang zum Gesundheits-, Pflege- und Rentensystem vielfach über Erwerbsarbeit organisiert. Ein fehlender Zugang an einer Stelle kann also an anderer Stelle Folgen haben – und plötzlich wird aus einem einzelnen Hindernis ein ganzer Rattenschwanz.

Welche Ausschlüsse legitim oder illegitim sind, muss laut Kronauer regelmäßig öffentlich und in demokratischen Entscheidungsprozessen geklärt werden. Die Aufgabe von Inklusion besteht demnach darin, illegitime gesellschaftliche Schließungen zu überwinden und legitime, durchlässige Grenzen zu gestalten. Anerkennung und soziale Beziehungen gehören dabei fest zur Teilhabe.

Die Stärke des Teilhabebegriffs liegt laut dem Beitrag der Bundeszentrale für politische Bildung darin, dass er nicht von individuellen Beziehungen abhängig ist. Er kann gesellschaftliche Strukturen beschreiben und politische Forderungen nach ihrer Veränderung begründen.

Auf Grundlage von Amartya Sens „Capability Approach“ entwickelte Peter Bartelheimer ein Modell, das die Bedingungen gelingender Teilhabe verbindet: Materielle Ressourcen und Rechtsansprüche eröffnen Möglichkeiten. Automatisch entsteht daraus aber noch keine tatsächliche Teilhabe. Dafür braucht es zusätzlich individuelle Fähigkeiten sowie gesellschaftliche Bedingungen wie Normen und Infrastrukturen. Erst ihr Zusammenspiel führt zu einer konkreten Lebenslage beziehungsweise zu einem bestimmten Teilhabeergebnis, den „functionings“.

Bei politischer Teilhabe ist deshalb schwer zu unterscheiden, ob Menschen sich wegen gesellschaftlicher Strukturen oder individueller Faktoren nicht beteiligen können – oder ob sie sich nicht beteiligen wollen. Ob Bürgerinnen und Bürger politische Angelegenheiten beeinflussen und ihre Partizipationsrechte nutzen, hängt von verschiedenen Faktoren und den daraus entstehenden Verwirklichungschancen ab. In Passau wird nun erst einmal weiter beraten, bevor aus der Idee eines Teilhabe-Beirats ein beschlossener nächster Schritt wird.